Een rechtsstatelijke rijksdienst

De legitimiteit van onze democratische rechtsstaat


Staat onontbeerlijk, maar niet van harte aanvaard

De doelstellingen/functies van de democratische rechtsstaat (‘drs’) (staat, rechtsstaat en democratische staat, in drievoud dus!) zijn niet door iemand bedacht of uitgevonden, noch zijn ze bij toeval of door willekeur tot stand gekomen maar zij hebben zich in de loop van de geschiedenis ontwikkeld. De ‘drs’ heeft zijn bestaansredenen bewezen en wordt algemeen (en niet alleen in het Westen) als nastrevenswaardig gezien. Een ‘drs’ wordt beschouwd als onontbeerlijk voor een duurzaam vreedzame en menswaardige samenleving.

Omstreden
Over de hoofdfuncties van een democratisch staatsbestuur bestaat, in algemene termen geformuleerd, nog wel overeenstemming maar de uitwerking van deze staatsfuncties in concrete staatstaken, waardegeladen als deze zijn, blijft steeds opnieuw onderwerp van (politieke) strijd.

Bedoelde staatsfuncties kunnen niet naar eigen goeddunken door individuele burgers of andere private partijen worden vervuld: ze zijn immers gericht op het algemeen belang van de samenleving als geheel en niet rechtstreeks op de belangen van individuele burgers en/of groepen uit die samenleving.

Meestal worden de volgende vier functies onderscheiden: (1) het waarborgen van de rechtsorde en democratie, (2) het wegnemen of verzachten van de marktimperfecties, (3) het garanderen van een decent bestaan voor iedereen en (4) de bevordering van het collectieve belang tegenover het individuele.
In de welvaartstheorie worden vijf redenen voor overheidsingrijpen (en daarmee vijf functies) onderscheiden: (1) preventie van monopolies en kartels, (2) productie van collectieve goederen, (3) regulering externe effecten, (4) beheersing van ‘merit goods’ en (5) compensatie van verdelingseffecten. [deze vijf redenen zullen worden gecombineerd met de eerste vier functies].

Collectieve belangen conflicteren dikwijls met individuele maar ook binnen ieder van beide categorieën belangen zijn conflicten aan de orde van de dag. Deze conflicten zijn niet weg te nemen, ze zijn onontkoombaar. Waardenpluralisme is hier mijn uitgangspunt.

Beide kenmerken: het innerlijk tegenstrijdige en het omstreden karakter van staatstaken, zijn universeel en van alle tijden en vormen meteen al, nog voordat het staatsbestuur goed en wel aan regeren toekomt, een aantasting van de legitimiteit van diezelfde staat. Bestuurders en andere politici die met zichzelf in de knoop raken en die over van alles en nog wat ruzie maken, maken immers een weinig gezaghebbende indruk.

Verantwoording taakvervulling
Het waardegeladen of 'analoge' karakter van de staatstaken vormt, naast andere eigenschappen, een belangrijk obstakel voor een objectieve definitie van de outcome en dus voor verantwoording. Een heldere verantwoording over de besteding van 'ons' belastinggeld is zo evident een plicht en vormt daardoor zo vanzelfsprekend een kernpunt van de legitimatie van het staatsbestuur. (Prestatiemeting problematisch!)

Machtsuitoefening
Om te kunnen regeren, moeten besluiten worden genomen. Aangezien bij de concrete uitvoering van staatsfuncties in veel gevallen volledige overeenstemming ontbreekt, moeten er concessies worden gedaan. Terwille van een werkbare meerderheid moeten partijen nu en/of later terugkomen op eerder ingenomen standpunten. Machtsuitoefening, over en weer, is onontkoombaar.

Dit is niet alleen het geval binnen het staatsbestuur maar in nog veel sterkere mate oefent de staat macht uit over zijn burgers. Hij heeft niet alleen het recht maar ook de plicht om bindende besluiten te nemen, deze uit te voeren en daarbij zo nodig dwangmiddelen toe te passen (een bindende toedeling van waarden!).
Machtsuitoefening door het staatsbestuur op de burger tast zeker op het eerste gezicht de democratische waarden waarop een democratische rechtsstaat rust aan en ondermijnt daarmee opnieuw zijn legitimiteit.
Deze onontkoombare machtsuitoefening zowel naar de samenleving als binnen de eigen geledingen van het openbaar bestuur beschouw ik als een tweede belangrijke bedreiging van de legitimiteit.

Zelfbinding
Om de risico’s van machtsconcentratie bij en machtsmisbruik door de staat te beheersen zijn  bepaalde regels gesteld. Denk aan diverse vormen van zelfbinding: bijvoorbeeld machtenscheiding, checks and balances, verplichte consultatie, beroeps- en bezwaarprocedures, verantwoording, openbaarheid, beginselen van behoorlijk bestuur, enzovoort.
Het bijzondere van deze ‘rechtsstatelijke’ regels is dat zij - in ieder geval op het eerste gezicht - een daadkrachtig en doelmatig optreden van het staatsbestuur in de weg staan en daarmee eveneens de legitimiteit verzwakken. Een democratische rechtsstaat werkt omslachtig, tijdrovend en bureaucratisch en wordt door velen dan ook als ondoelmatig beschouwd.

Legitimiteit bedreigd maar essentieel voor een democratie

Uit deze paar voorbeelden blijkt al in welke aanzienlijke mate de legitimiteit (vertrouwen, tevredenheid en acceptatie van het optreden, de resultaten en/of de gevolgde procedure) van de ‘drs’ bedreigd wordt door kenmerken van zijn eigen doelen, functies en taken en van zijn interne en externe structuur. Deze kenmerken zijn onveranderlijk en moeten als systeemkenmerken worden beschouwd.

Zo bezien is er met de vervulling van staatsfuncties iets bijzonders aan de hand. Onder meer het omstreden karakter van staatstaken, het waardegeladen, analoge karakter, de onontkoombaarheid en alomtegenwoordigheid van machtsuitoefening en de daaruit voortvloeiende, noodzakelijke maatregelen tot zelfbinding vormen een onbedoelde maar niettemin belangrijke aantasting van de legitimiteit van de staat. Nog voordat de staat goed en wel zijn functies kan vervullen, zijn de complicaties al duidelijk zichtbaar. Het lijkt op een weliswaar noodzakelijke en ambitieuze onderneming, maar wel een met een flinke handicap.

De hier aangestipte legitimiteitsondermijnende factoren komen voort uit de aard van de staat en zijn functies, uit het bijzondere van de rechtsstaat en uit de karaktertrekken van de democratie. Ze bepalen in hoge mate de beleidsprestaties van de staat en het optreden van zijn vertegenwoordigers: bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren.
Naast deze intrinsieke of inherente factoren zijn er ook hiervan afgeleide of hiermee samenhangende omstandigheden in de voor het openbaar bestuur relevante buitenwereld die diezelfde legitimiteit nog eens onder druk zetten. Ik doel hier op mens- en maatschappijbeelden die opvattingen van burgers over de rol en betekenis van de staat beïnvloeden en die tevens het beoordelingskader bepalen waaraan vervolgens het functioneren en de prestaties van de staat wordt getoetst. Ik noem de belangrijkste.
  • De staat wordt beschouwd als een organisatie zoals alle andere maatschappelijke organisaties: maar dan een grote, een soort supermarkt waar allerlei diensten en producten worden aangeboden die er zijn voor het welzijn en geluk van alle burgers.
  • De ondanks diverse ernstige crises nog steeds zegevierende marktideologie.
  • Onzekerheid over de rol van de nationale staat. Nederland verliest steeds meer zeggenschap aan Europa en aan andere internationale instituties.
  • Het hoge welvaartsniveau. Hebben we nog wel zo’n grote staat nodig en moeten burgers niet zelf meer verantwoordelijkheid nemen?
  • Het gestegen opleidingsniveau en de versterkte informatiepositie van burgers dragen ongetwijfeld bij aan de kritische opstelling jegens de staat.
  • Een thans sterk overheersende maatschappijvisie met een bijpassend mensbeeld die ik voorlopig als utilitair / instrumenteel en individualistisch zal aanduiden.

Versterking legitimiteit noodzakelijk maar hoe?

Voor mij zijn de onschatbare waarden van een vreedzame samenleving en de onontkoombare rol die het staatsbestuur moet spelen om deze waarden te borgen, belangrijke inspiratiebronnen geweest voor mijn werk en ook nu voor deze studie.
Versterking van de legitimiteit beschouw ik als een van de meest urgente opgaven voor ons staatsbestuur. Het is noodzakelijk, ter bestendiging van onze democratische rechtsstaat. Dit is een belangrijk motief voor mijn onderzoek.

Een eenzijdige benadering
Dat de legitimiteit onder druk staat blijkt wel uit de onophoudelijke stroom van kritiek op het functioneren en presteren van de overheid sinds het einde van de zeventiger jaren van de vorige eeuw, zowel bij het publiek als binnen de eigen gelederen. Deze kritiek blijft meestal steken in algemene termen en ook de maatstaven waaraan het functioneren en presteren van de rijksoverheid worden getoetst zijn weinig specifiek maar een bedrijfsmatige oriëntatie en een voorkeur voor de markt bij het zoeken naar mogelijkheden om de kwaliteit te vergroten staan daarbij wel steeds op de voorgrond. Pas de laatste jaren dringt bij sommigen door dat deze vooringenomenheid ons wellicht op een dwaalspoor heeft gebracht.
De aantrekkingskracht van de waardestelsels die achter de bedrijfsmatige benadering en achter de ‘markt’ schuilgaan is groot maar vormt een belemmering om de betekenis van dat andere waardestelsel dat de rechtsstaat en de democratie fundeert goed tot ons door te laten dringen.
Het lukt ook de ambtelijke leiding niet dit laatste waardestelsel tot een inspiratiebron en richtsnoer voor haar handelen te maken. Topambtenaren zien het belang van rechtsstatelijkheid wel degelijk in maar slagen er niet in dit belang te vertalen in concreet handelen en om bruikbare alternatieven aan te dragen voor de (meestal) op de bedrijfsmatige benadering gestoelde maatregelen.

De hegemonie van de bedrijfsmatige en economische waarden mist zijn uitwerking op het functioneren en presteren van de rijksoverheid niet en deze is in mijn ogen funest voor de legitimiteit.

Mijn stelling is dat de dominante gerichtheid op bedrijfsmatige en economische waarden die andere waarden die de rechtsstaat en het democratisch stelsel schragen, wegdrukt en daarmee onze democratische rechtsstaat schade toebrengt. De hiervoor aangeduide handicap wordt zo op een veel te eenzijdige manier benaderd. Hierdoor komt de legitimiteit van het overheidsoptreden nog meer onder druk te staan.

Onder invloed van de ‘modernisering’ en met name de zeer vergaande technocratisering is de maat voor voorzieningen en waarden in het publieke debat bijna volledig tot economische eenheden teruggebracht. Welke kostenbesparingen en opbrengstverhogingen zijn ermee gediend? In welke mate wordt de economische bedrijvigheid erdoor bevorderd? Meer in algemene zin: waarden staan steeds in dienst van algemeen aanvaarde, herkenbare en meetbare doelen. Het immateriële wordt gepromoveerd of gedegradeerd tot het materiële!

De kwetsbaarheid van de democratische rechtsstaat wordt mede veroorzaakt door de omstandigheid dat de waarden die hem schragen, aan het oog onttrokken zijn, ze zijn onzichtbaar. De waarden (rechtvaardigheid, vrijheid, gelijkheid, solidariteit, menselijke waardigheid, eerlijkheid, trouw, e.d..) die in het geding zijn, zijn niet te vatten in of te herleiden tot getallen of tot andere enigszins objectieve eenheden. Dit vormt uiteraard een belangrijke belemmering voor communicatie en dus voor de broodnodige legitimering!!

Ontsluiering rechtsstatelijke waarden
Bij de beoordeling van het functioneren en presteren van de overheid en de rijksdienst dienen wij de juiste criteria te hanteren. Niet passende maatstaven leveren onjuiste oordelen op met daaruit voortvloeiende onjuiste maatregelen met dikwijls negatieve gevolgen voor de legitimiteit.

De voorzieningen die ons algemeen belang vormen, zijn van grote, niet tot andere herleidbare, dus intrinsieke of substantiële waarde. In het publieke debat is het als gevolg van de hegemonie van de functionele rationaliteit, bijzonder moeilijk om de grote en zelfstandige betekenis van met name immateriële waarden te verdedigen. De economische, bedrijfsmatige en met de markt samenhangende waarden hebben een zeer grote overtuigingskracht en overrompelen de waarden die met democratische rechtsstaat samenhangen.
Zo gezien zijn de waarden die de democratische rechtsstaat schragen in ieder geval kwetsbaar. Ze verdienen duurzame aandacht van hoge kwaliteit en daarop spreek ik primair de ambtelijke top aan. Zij verkeren - juist als continue factor binnen het staatsapparaat - in de positie om deze fundamentele maar kwetsbare waarden te verdedigen, uiteraard met inachtneming van het politieke primaat!!

In deze studie wil ik zowel de aantasting van de legitimiteit als haar versterking primair vanuit de grondslagen en kenmerken van onze democratische rechtsstaat, geplaatst in de moderne tijd, benaderen.
Mijn vooronderstelling is dat zodoende het bijzondere karakter van de staatsfunctie en de negatieve effecten hiervan op de legitimering van het staatsoptreden beter kunnen worden begrepen en een kansrijke aanpak ter vergroting van de legitimiteit kan worden gevonden.

De waarden die schuilgaan achter de staat, de rechtsstaat en de democratie zal ik analyseren en zo concreet mogelijk omschrijven. Daarbij zal ik uiteraard ook ingaan op de spanningen tussen die waarden.

Ik beschouw de staat en dus ook het staatsbestuur primair als een institutie i.p.v. een goederen en diensten voortbrengende organisatie. Ik zal ingaan op de grote betekenis van instituties voor een menswaardige samenleving. Aan een institutie worden vanzelfsprekend andere eisen gesteld dan aan een productie-organisatie.

Realisme
Bij de zoektocht naar de juiste criteria mogen wij niet voorbijgaan aan de talrijke tekortkomingen van de menselijke vermogens om te oordelen en te beslissen. We zullen ‘rationeel’ moeten leren omgaan met ‘het kromme hout’ waarvan wij gemaakt zijn!
Er is veel en overtuigend bewijs voor bedoelde tekortkomingen van de menselijke vermogens om te oordelen en te beslissen. Deze tekortkomingen kunnen niet worden weggenomen maar we moeten er verstandig mee omgaan. Dit betekent dat we ons in de eerste plaats bewust moeten zijn van deze tekortkomingen en van de negatieve gevolgen ervan. Vervolgens zullen we moeten inzien dat, aangezien eliminatie onmogelijk is, we ons uiterste best moeten (blijven) doen om de negatieve gevolgen van de tekortkomingen te compenseren.

Het grote belang en de in mijn ogen onaanvaardbare veronachtzaming van het politieke (Blokland en Mouffe) zullen ook een belangrijke plaats in mijn studie krijgen. Het politieke zal worden beschouwd als een fundamenteel kenmerk van een democratie.

Waarom de ambtelijke top?

Als aangrijpingspunt voor de noodzakelijke verandering kies ik het staatsbestuur en daarbinnen primair de ambtelijke top. Ik zal mij richten op het ambtelijk apparaat van de rijksoverheid en zal mij daarbij in het bijzonder concentreren op de inrichting en besturing van de rijksdienst en op de werkwijzen van de leidinggevende ambtenaren.
De ervaringen opgedaan in uiteenlopende projecten bij diverse departementen in een periode van ruim dertig jaar hebben mij tot deze keuze gebracht.
Wijzigingen in de staatsinrichting inclusief het politieke bestel zullen - als er al een meerderheid kan worden gevonden - weinig of geen verschil maken. Gedragsverandering van de politieke gezagsdragers lijkt mij zeer onwaarschijnlijk omdat hun gedrag in zeer hoge mate door het systeem waarin zij functioneren wordt bepaald en zij als gevolg van hun korte zittingstermijn weinig mogelijkheden hebben hieraan te ontsnappen. De ambtenaren vormen de continue factor binnen het staatsbestuur en hebben daardoor voldoende gelegenheid om hun gedrag aan te passen. Hun houding en gedrag bepalen in belangrijke mate de legitimiteit van het staatsoptreden en moeten daarom een belangrijke rol spelen bij de vergroting ervan.
Het is mijn ambitie mijn doelgroep (de topambtenaren van de rijksdienst) een beschouwingswijze te bieden (onder meer afgeleid uit de waarden die onze democratische rechtsstaat funderen met een daarop aansluitende definitie van ‘kwaliteit’ van de rijksdienst en met een beter begrip van onze vermogens om te oordelen en te beslissen) die hen beter in staat stelt en motiveert het functioneren en presteren van de rijksdienst te verbeteren en om zodoende ook de legitimiteit van de rechtsstaat te helpen vergroten.

De grote kunst zal zijn hiertoe een betoog te ontwikkelen dat enerzijds overeenstemt met de eigen aard van onze overheid en met het kromme hout waarvan wij gemaakt zijn en dat anderzijds niet slechts een aanvaardbaar maar ook een inspirerend handelingsperspectief biedt.



Wilt u meer weten over mijn vraagstelling en benadering? Stuur dan even een mailtje naar ahb@bergsoeters.nl